(wikipedia.org)

To si vyžaduje prijatie niekoľkých zjednodušujúcich a vcelku konvenčných predpokladov, ktorých implikácie však nie sú triviálne, a preto považujeme za korektné zdôrazniť ich hneď na začiatku. Referenčným rámcom tohto príspevku je Slovenská republika ako štát a širším kontextom je medzinárodná politika, ktorej základnými stavebnými blokmi sú štáty, nie jednotlivci, medzinárodné organizácie, náboženstvá, či mimovládne organizácie alebo občianska spoločnosť. Zvolením SR za predmet analýzy sa redukuje potenciálne omnoho širšie pole svetovej politiky na podmnožinu medzinárodnej politiky, kde predstavujú štáty aktérov primárnej dôležitosti. To znamená, že akceptujeme existenciu iných kategórií aktérov, avšak ich význam je považovaný pre účely tohto príspevku teoreticky za sekundárny. Primárny význam štátov je možné zdôvodniť tým, že ide o jedinú kategóriu politických aktérov, kde aktéri disponujú možnosťou použiť organizované násilie na širokej úrovni a tak v zásade vytvárať podmienky existencie pre iné vyššie uvedené skupiny politických aktérov.

(Mgr. Ľubomír Tokár PhD. pôsobí na Katedre medzinárodných vzťahov Fakulty politických vied a medzinárodných vzťahov v Banskej Bystrici)

Jednoduchý predpoklad považovať SR za východiskový bod demonštruje predpojatosť voči iným možným formám politického usporiadania ľudského substrátu tohto konkrétneho štátu. Už tento jednoduchý počiatočný predpoklad je plný implikácií pre súčasné teoretizovanie o svetovej politike. Ďalším predpokladom je postulát relatívnej bezvýznamnosti domácej politiky pre zahraničnú politiku SR, teda budeme postupovať tak, ako keby smerovanie zahraničnej politiky SR bolo formované do významnej miery vonkajšími tlakmi prostredia a nie vnútornými tlakmi domácej politiky. Tento nepresný, ale užitočný predpoklad, je bežný v analýzach strategického prostredia a preto ho pre účely tohto príspevku budeme považovať za platný.

Geopolitika

Argumenty príspevku sú formulované relatívne skepticky, pokiaľ ide o význam globalizácie, a vychádza z predpokladu, že geografický kontext je naďalej mimoriadne dôležitý pre pochopenie dopadu globálneho a regionálneho kontextu politiky na SR, čo znamená zaujať skeptický postoj  k miere, v akej globalizácia premenila alebo premieňa reálie medzinárodnej politiky. Argumentácia príspevku bude sformulovaná v duchu geopolitiky, ktorú je možné zjednodušene priblížiť prostredníctvom tézy „na geografii záleží“, a to v priamom kontraste k prístupom, vyzdvihujúcim do popredia globalizácie, ktoré sa dajú parafrázovať slovami „geografia je prekonaná“, „informačné toky sú kľúčové“.

Je vcelku užitočné nazerať na medzihry globálneho a regionálneho kontextu medzinárodnej politiky a ich implikácie pre Slovenskú republiku a premeny jej štátnosti z hľadiska geopolitiky. Geopolitika hovorí o vzťahoch medzinárodnej politickej moci ku geografickému kontextu (Gray 1996) a môže osvetliť veľmi jednoducho politicky mimoriadne dôležité veci, ktoré do významnej miery spoluurčujú (no nie determinujú) podobu zahraničnej politiky štátov. Na geografii záleží, aspoň v dlhodobom horizonte, pretože geografické podmienky sú vo vzťahu k oscilácii politických podmienok takpovediac nemenné. Stálosť geografických podmienok sa odráža v náhľade, ktorý sa často stráca zo zreteľa v moderných teóriách medzinárodných vzťahov, kde sú štáty ako keby vytrhnuté zo svojho geografického kontextu a pomyselne majú interakcie s akýmkoľvek iným štátom. Štáty „stoja na mieste“, čo umožňuje zachytávať ich teritoriálne rozloženie prostredníctvom pestrofarebných politických máp, na ktorých odlišné farby dokumentujú banálny poznatok zásadného významu – hranice medzi štátmi majú tendenciu byť stabilnými.

geopolitické rozloženie síl v Európe - 16.stor.

geopolitické rozloženie síl v Európe - 19.stor.

Politický život Európy je zviazaný s krajinami za Atlantickým oceánom, a to historicky, ekonomicky, vojensky a geopoliticky.

Slovenská republika ako malý štát

Globálna úroveň medzinárodnej politiky a teda podoba globálneho kontextu, v ktorom SR existuje, je z politického hľadiska definovateľná viacerými spôsobmi. Z perspektívy teoretického prístupu realistickej školy k medzinárodnej politike, ktorá vyzdvihuje do popredia silné štáty ako aj geopolitiky, ktorá prisudzuje primát dominantným koncentráciám moci na konkrétnom teritóriu (v konkrétnom štáte), je najvhodnejšie začať diskusiu o podobe globálnom kontexte prostredníctvom analýzy politického usporiadania štruktúry medzinárodného systému – jeho polarity. Polarita úzko súvisí z geopolitického hľadiska s veľkosťou štátu. Ako ukáže letmý pohľad na mapu, štáty nie sú rovnaké, ale odlišujú sa svojou veľkosťou. Veľkosť rovná sa v zásade (ceteris paribus) väčšia populácia, väčší hospodársky produkt, väčší vnútorný trh, väčšia sebestačnosť, väčšia vybavenosť nerastnými zdrojmi, schopnosť postaviť väčšiu armádu. V tomto ohľade neplatí samozrejme priama úmernosť, ale logika je jasná: len veľké štáty si môžu pri efektívnej politickej mobilizácii svojich ľudských, prírodných a hospodárskych zdrojov nárokovať dôležité postavenie a vplyv v mocenskej politike, naopak to neplatí.

bývalý premiér Dzurinda vo Washingtone na oficiálnom prijímaní Slovenska do NATO v roku 2004 - po jeho boku generálny sektretár NATO Jaap de Hoop Scheffer a bývalý minister zahraničných vecí USA Collin Powell (nato.int)

Analýza polarity systému si vyžaduje vytriediť spomedzi celkového počtu štátov tie, ktoré sú relevantné na úkor ostatných. V dnes už  starej štúdii Robert Keohane (1982) odporúčal klasifikovať štáty podľa ich mocenského potenciálu na nasledujúce štyri kategórie:
* systém determinujúce štáty
* systém ovplyvňujúce štáty
* systém postihujúce štáty
* systémovo neefektívne štáty

Z týchto štyroch kategórií patria malé štáty v konvenčnom ponímaní ako štáty s malým mocenským potenciálom do poslednej uvedenej skupiny. Podľa vyjadrenie amerického geopolitika holandského pôvodu Nicholasa Spykmana (1942, s. 20): „Malé štáty, ak sa nedokážu úspešne spojiť dohromady, môžu byť len závažiami v rovnováhe, používané inými.“

francúzsky prezident Sarkozy a slovenský premiér Fico (daylife.com)

bývvalí prezidenti SR, USA a ČR: Kováč, Clinton a Havel

Vráťme sa späť k SR. Podľa empirických údajov ide v globálnom porovnaní o malý štát,

Európa po 1.svetovej vojne

Globálny kontext

Podobu globálneho geopolitického kontextu je možné analyticky priblížiť prostredníctvom identifikácie štruktúry medzinárodného politického systému, ktorá figuruje na prominentnom mieste v teoretickom prístupe štrukturálneho realizmu (alebo neorealizmu). S geopolitickou analýzou sa do značnej miery prekrýva, pretože štruktúra systému je definovaná počtom najsilnejších politických jednotiek v medzinárodnom systéme. Ak akceptujeme, že v súčasnosti sú zatiaľ stále dominantnými politickými aktérmi štáty (a nie nadnárodné korporácie, teroristické skupiny, mimovládne organizácie občianskej spoločnosti či medzinárodné organizácie), čo je síce sporný, no pre naše účely užitočný predpoklad (napokon, analýza sa týka implikácií pre konkrétny štát – SR), potom sa analýzou štruktúry medzinárodného politického systému (pozostávajúceho zo štátov) môžeme dozvedieť relatívne mnoho o obmedzeniach a príležitostiach pre rámec alebo hrubé obrysy zahraničnej politiky štátov v závislosti od konfigurácie štruktúry systému.

Analogicky k tomu, že konkurencia medzi hospodárskymi subjektmi na trhu prebieha odlišným spôsobom v závislosti od toho, či je štruktúra daného trhu monopolná, oligopolná alebo s (teoreticky) dokonalou konkurenciou, aj mocenské súperenie medzi štátmi prebieha odlišne v závislosti od toho, či je štruktúra systému definovaná prítomnosťou jedného, dvoch, troch alebo mnohých polárnych štátov v systéme. Podoba štruktúry systému (jej konfigurácia) je určená počtom polárnych štátov – veľmocí alebo superveľmocí. Takto je možné označiť štruktúru medzinárodného systému v roku 1914 za multipolárnu, počas studenej vojny za bipolárnu a po skončení studenej vojny ako unipolárnu (samozrejme, nejde o jednomyseľný, ale o prevažujúci názor). Buzan s Waeverom (2003) pri definovaní polarity na globálnej úrovni postupujú prostredníctvom identifikovania superveľmocí a veľmocí a označujú jej súčasnú podobu vzorcom 1 + 4, v ktorom 1 superveľmoc (= USA) a 4 veľmoci (= Čína, EÚ, Japonsko, Rusko). 

Bez ohľadu na teoretické nuansy, ktoré označujú súčasný stav rôznymi termínmi: Huntington ako multipolaritu (, Wohlforth (1999) ako unipolaritu (výsledok rovnice 2 – 1 = 1 po studenej vojne), Buzan s Waeverom (2003) ako konfiguráciu 1 + 4, Nye ako viacdimenzionálnu šachovnicu, Katzenstein (2005) ako impérium USA, Haass (2008) ako nepolaritu atď.,  mnohí autori akcentujú prvenstvo USA v mnohých ukazovateľoch moci (vojenskej, ekonomickej, technologickej a kultúrnej). Spory sa týkajú predovšetkým odhadu doby, kedy dôjde k vyrovnaniu náskoku USA inými mocenskými centrami – či zrýchlením ich rozvoja alebo relatívnym úpadkom USA.

Európa počas Studenej vojny - tmavomodrá farba - zakladajúce štáty NATO, bledomodrá - neskôr prijaté členské štáty NATO, červená - Varšavská zmluva (wikipedia.org)

súčasné členské štáty NATO (wikipedia.org)

Kontúry medzinárodnej spoločnosti sú najviditeľnejšie po veľkých (systémových) vojnách medzi veľmocami, keď následné mierové usporiadanie konsoliduje mocenskú rovnováhu medzi vojnovými stranami v čase skončenia konfliktu a odráža predstavy a preferencie víťazných strán, pokiaľ ide o podobu žiaduceho usporiadania medzinárodných vzťahov po vojne. Takýmito historickými momentmi sú napr. vestfálsky mier 1648, viedenský kongres 1815, versailleský systém 1919 a rok 1945. Skončenie studenej vojny je tiež možné považovať za istý míľnik v tomto smere. Pri historickom pohľade na vývoj medzinárodnej spoločnosti sa menil význam normy suverenity, na základe ktorej bolo uskutočnené prerozdelenie teritória po vojnách – na základe dynastickej suverenity v roku 1815,  národného sebaurčenia v roku 1919 a teritoriálnej suverenity po roku 1945.

Súčasnosť je v tomto ohľade dvojznačná – rozpad Juhoslávie, ČSFR a ZSSR začiatkom 90. rokov sa realizoval na základe práva na národné sebaurčenie, no v Iraku 1991 aj 2003 aj Afganistane 2001 bol rešpektovaný princíp teritoriálnej celistvosti. Kosovo 2008 je sporným príkladom, pretože ani princíp národného sebaurčenia (existuje Albánsko ako štát etnických Albáncov), ani princíp teritoriálnej celistvosti Srbska nebol realizovaný dôsledne. Vyhlásenie nezávislosti Abcházska a Južného Osetska v auguste 2008 zatiaľ nedosiahlo kritické množstvo počtu štátov, ktoré by uznali nový právny stav a teda zatiaľ sa nedá považovať za precedens. V stávke je viac než len abstraktné princípy – obzvlášť v prípade SR, ktorá „vďačí“ za svoju nezávislosť realizácii práva na národné sebaurčenie, aplikovaného po skončení prvej svetovej vojny na Rakúsko-Uhorsko na úkor etnických Maďarov (vytvoriac tak „trianonskú traumu“, ktorá funguje dodnes ako katalyzátor sporov na politickej scéne SR).

Preto nie je triviálnou otázkou, či a ktorým smerom sa posunie medzinárodný výklad normy suverenity v budúcnosti. Aj preto politická scéna SR úzkostlivo sleduje rozhodnutia medzinárodnej spoločnosti v tomto ohľade a obavy dokazuje spor v otázke uznania vyhlásenia nezávislosti Kosova slovenskými a maďarskými politickými stranami v NR SR, ktoré rozdelilo opozičné strany pozdĺž etnickej línie. Samotný fakt, že takéto obavy (hoci aj s nedostatočným základom v realite) sú relevantné, pretože konštituujú obsah reálnych politických sporov. 

Dôležitou skutočnosťou je to, že miera inštitucionalizácie medzinárodnej spoločnosti má z historického hľadiska progresívnu, vzostupnú tendenciu, spájanú aj s vyššou mierou intervencií do vnútorných záležitostí štátov, spojených s posunom významu suverenity (napr. humanitárna intervencia NATO v Kosove proti Srbsku v roku 1999). V teórii existuje napätie medzi pluralistickou a solidaristickou verziou medzinárodnej spoločnosti. Prvá podoba sa snaží o zabezpečenie minimalistického konsenzu na pravidlách, ktoré by zabezpečovali koexistenciu  rôznych štátov s odlišnými hodnotovými systémami. Naopak, druhá verzia je náročnejšia, pretože si vyžaduje vyššiu mieru konsenzu, podporovaného zdieľanými hodnotami. OSN je príkladom pluralistickej medzinárodnej spoločnosti, kde existuje silnejšie solidaristickejšie jadro krajín „Západu“, ktoré sa snažia o exportovanie svojich noriem, využívajúc svoje aktuálne mocenské postavenie v podobe kolektívnej hegemónie (Watson 2007). SR je súčasťou tohto užšieho jadra – napokon ako NATO, tak EÚ sú dvoma inštitucionálnymi podobami solidaristickej medzinárodnej spoločnosti. SR je teda na momentálne silnejšej strane. Kvôli empatii by bolo možno pre predstaviteľov SR vhodné vedieť sa vcítiť do postavenia politickej elity afrického malého štátu, ktorý čelí požiadavkám Západu.

Ako bolo spomenuté vyššie, malé štáty používajú ako prostriedok na kompenzáciu svojho nedostatočného potenciálu okrem členstva v medzinárodných organizáciách aj vstup do aliancií. Pri diskusii o alianciách treba hneď na úvod zdôrazniť tvrdenie Martina Wighta (1977, s. 122), podľa ktorého  „[a]liancie nie sú priateľstvami medzinárodnej politiky“. Ide o priateľstvá z nutnosti, ktorých dôvodom je eliminácia hrozby, ktorú nie je možné odstrániť vlastnými silami. Glenn Snyder (1997, s. 4) ich definuje nasledovne: „Aliancie sú formálne združenia štátov pre použitie (alebo nepoužitie) vojenskej sily, za špecifických okolností, proti štátom mimo ich vlastného členstva.“ Alebo do tretice Spykman (1942, s. 23-24): „Účelom aliancie, ako účelom celej mocenskej politiky, je dosiahnuť potrebné rozmedzie bezpečnosti v oblasti konania.“ Potrebné si je uvedomiť, že aliancie v zásade spájajú štáty s rozdielnymi záujmami okrem jedného, ktorý dočasne preváži nad inými – strachom z napadnutia konkrétnym protivníkom – a umožní spoluprácu v oblasti bezpečnosti. Odtiaľ plynie konvenčné tvrdenie, že pokiaľ pominie puto v podobe zdieľaného nepriateľa, aliančná väzba sa rozpadne, prevážia rozdielne záujmy a partneri pôjdu vlastnými cestami.

Perspektívy rozširovania NATO: tmavomodrá farba - súčasní členovia aliancie, bledomodrá - štáty v prístupovom procese, zelená - štáty, ktoré obdržali pozvánku na členstvo, bledozelená - štáty, s ktorými aliancia začala dialóg o pristúpení, červená - krajiny bez záujmu o členstvo, šedá - krajiny s neutrálnym statusom

To vysvetľuje aj skutočnosť, prečo je USA v programových dokumentoch SR považované za strategického partnera SR – vzhľadom na postavenie USA v rámci NATO[4]. Podstata kompromisu – autonómia za bezpečnosť – vysvetľuje aj prístup vlády SR po roku 1998 – správať sa ako de facto člen aliancie ešte pre získaním členstva de iure (k pozvaniu za člena došlo v roku 2002, k členstvu samotnému v roku 2004). NATO je asymetrickou alianciou, ktorej dominujú USA. USA sú v rámci NATO štátom číslo jeden, t.j. majú najväčšie slovo (napriek procedurálnemu mechanizmu konsenzu pre prijímanie rozhodnutí). V unipolárnom prostredí majú USA viac možností realizovať svoje záujmy než iné štáty. Aliancie sa v unipolarite stávajú relatívne menej dôležitými než v bipolarite a multipolarite, prinajmenšom z pohľadu polárnej superveľmoci. Ako dominantný člen NATO USA rozhodujú o jeho bytí alebo nebytí. Ak NATO pretrváva, je to tak preto, že je naďalej pre USA užitočné. Existuje však aj možnosť obísť toto deklarovane nenahraditeľné transatlantické bezpečnostné fórum, čo dokumentujú prípady z nedávnej minulosti – nepoužitie aliancie po 11. septembri 2001 a invázia do Iraku v roku 2003. Ak má NATO pretrvať, musí to byť za podmienok, priaznivých pre USA. Buď bude NATO ? la USA, alebo nebude vôbec. Toto by mala byť pre SR mimoriadne dôležitý poznatok.

Politické elity SR si musia uvedomiť, že v otázkach formovania agendy NATO nebudú nikdy dominantnými aktérmi a že ich moc pokaziť a ohroziť budúci vývoj prevažuje nad ich možnosťami prispieť konštruktívnym spôsobom. Linka, ktorú by mala SR v otázkach NATO a jeho budúceho vývoja reflektovať, by mala byť línia (v poradí dôležitosti aktérov) : USA > EÚ > SR. USA rozhoduje o bytí alebo nebytí NATO, rozhodnutia o užitočnosti NATO v konkrétnych prípadoch sú na rozhodnutí administratívy USA a jej definícii či výkladu záujmov USA. Ak sa USA rozhodnú nekonať prostredníctvom NATO, bude aliancia v danom prípade ponechaná bokom. Navyše, USA majú stále možnosť použiť členské krajiny NATO spôsobom divide et impera a podobne, jednoducho si vyberať partnerov na ad hoc základe, vytvárať z členských štátov NATO dočasné koalície ochotných. Alianční partneri USA v NATO nemajú možnosť ovplyvniť voľby USA, hoci môžu prispieť k vytvoreniu alebo nevytvoreniu koalície ochotných v konkrétnych prípadoch.

Dôležitým je prostredný člen vyššie uvedenej nerovnosti – EÚ. Od úplných začiatkov NATO sa diskutuje o dvojitej možnej úlohe Európy. Tu sú mysliteľné tri základné možnosti.

Po prvé, vyššia miera integrácie EÚ by vytvorila väčšiu koherentnosť jej zahraničnopolitického a bezpečnostného rozmeru (SZBP) a jednotná EÚ by bola naklonená priaznivo voči USA – tzv. atlantistická verzia EÚ v NATO.

Po druhé, EÚ by sa síce mohla zjednotiť viac než v súčasnosti, ale jej aktivity by mali ambíciu vymedziť sa autonómne voči USA ako ich prípadná protiváha v medzinárodnej politike. Toto je tzv. gaullistická (autonomistická) verzia EÚ.

Po tretie, existuje možnosť nedostatočne prehĺbenej integrácie EÚ v zahraničnej politike alebo jej prípadné oslabenie. Takáto fragmentácia by umožnila USA vyberať si partnerov z krajín NATO na ad hoc základe. SR môže prispieť svojím dielom, aj keď nie významne, do všetkých troch variantov možného vývoja EÚ a ich implikácií pre budúcnosť NATO a transatlantických vzťahov.

Ideálne usporiadanie preferencií SR by podľa autora mal byť sled EÚA > EÚG > EÚF. Tu si je potrebné uvedomiť, že kým rozhodnutie o EÚA alebo EÚG je v rukách primárne USA a druhotne veľkých štátov EÚ, tak proces, smerujúci k väčšej jednote EÚ a pretrvávanie rozdrobenosti EÚF , resp. zahatanie procesov, smerujúcich k aktívnejšiemu postaveniu EÚ v svetovej politike, môže ovplyvniť každý členský štát EÚ vrátane SR, a to v pozitívnom aj negatívnom ohľade. Relatívne čerstvé historické skúsenosti SR v prípade Kosova 1999 alebo Iraku 2003 (list ôsmich a list viľnuskej desiatky) by mali naznačovať smerom do budúcnosti skôr väčšiu zdržanlivosť, pokiaľ ide o unáhlené politické kroky (strata podpory verejnosti a uľahčenie vojenských operácií proti tradičnému „priateľovi“ v prvom prípade a podpora zámerov USA, ktoré sa ukázali v svetle neskoršieho vývoja ako nedostatočne vyargumentované v prípade druhom) s potenciálne ďalekosiahlymi dôsledkami (kríza v transatlantických vzťahoch).

USA sa v tomto prípade v praxi podarilo poštvať jednu skupinu demokratických krajín (aktuálnych aj budúcich členov EÚ/NATO) proti iným, a to v mene získania legitimity pre ciele svojej zahraničnej politiky (Kagan 2004). Aj takýto postup by dával z pozície malého štátu zmysel – dlho existuje teoretická kategória s anglickým názvom bandwagoning, ktorá označuje správanie sa (malých) štátov, ktoré sa nesnažia vyvážiť a kontrolovať moc silnejších, ale spoja sa s nimi a dúfajú v ich dobré úmysly. V prípade malých štátov je prelietavosť malých štátov bežným javom, pretože „malé mocnosti nastavujú svoj kurz tak, aby zodpovedal silným“ (Carr 1939, s. 134). Urobila tak Slovenská republika v roku 1939 (smerom k Nemecku), ČSSR po roku 1948 (k ZSSR) a SR aj ČR po roku 1993 (k USA). Vzhľadom na aktuálnu mocenskú pozíciu USA vo svete, ich kompatibilný politický režim a geografickú vzdialenosť je to pochopiteľné, ale z hľadiska geopolitiky je podľa autora nepochopiteľné, prečo by mali európske malé štáty dlhodobo staviť na USA, keď dostatočne silného aktéra nájdu vo svojom bezprostrednom okolí v podobe EÚ, ak len neveria v nezvratnosť mocenskej rovnováhy v západnej Európe, teda v návrat európskej násilnej minulosti v 21. storočí. V tomto prípade by malo platiť, že na vzdialenosti záleží a geopolitická košeľa EÚ je bližšia než kabát USA.

Moc USA a ich vplyv v rámci NATO sa prejavuje aj v tom, ako dokážu formovať agendu NATO a prinášať témy do diskusie. V istom zmysle to dokumentuje jeden z aspektov moci – moc nad mienkou druhých (Carr 1939, s. 139) alebo ďalšiu dimenziu moci, v ktorej USA excelujú – mäkkú moc (Nye 1990). Po 11. septembri USA pozmenili priority svojej zahraničnej politiky, ktoré odrážali, v uvedenom poradí, podporu ľudskej dôstojnosti, boj proti terorizmu, zabránenie regionálnym konfliktom, boj proti proliferácii zbraní hromadného ničenia, šírenie trhového hospodárstva a ekonomického liberalizmu, šírenie demokracie. Je zaujímavé, že o rok neskôr EÚ vo svojej bezpečnostnej stratégii v zásade reflektovala vytýčené priority v pätici kľúčových hrozieb: terorizmus, šírenie zbraní hromadného ničenia, regionálne konflikty, zlyhávajúce štáty a organizovaný zločin. SR vo svojej bezpečnostnej stratégii z roku 2005 urobila to isté a okolité krajiny ako Česko,  Maďarsko a Rakúsko v zásade tiež (Nečej 2005). Autor sa nevie zbaviť dojmu, že takéto usporiadanie preferencií nezodpovedá tomu, čo je pre SR skutočne dôležité a odvádza pozornosť iným smerom, než by bolo žiaduce. Štáty nepozerajú na vonkajšie prostredie rovnakými očami. Líšia sa nielen prostriedkami, ktoré majú k dispozícii na realizovanie svojej zahraničnej politiky, ale aj vnímaním trendov a hrozieb v globálnom prostredí. Ak by to nebolo inak a ak by všetky členské štáty NATO videli hrozby identicky, nedošlo by k trpkej roztržke v otázke Iraku 2003 a neexistovali by ani rozdiely medzi koncepčnými dokumentmi jednotlivých štátov. Tak to však nie je, čo ukazuje, že hľadieť týmto smerom nie je dostatočné.

Medzinárodný alebo globálny terorizmus sa netýka SR, pretože je namierený proti USA a ich najbližším spojencom. O teroristickom útoku na SR je síce možné špekulovať, ale je nepatričné považovať ho za prioritu číslo jeden. Odlišná je situácia, týkajúca sa šírenia zbraní hromadného ničenia. Tie totiž majú potenciál, ak by boli použité proti malému štátu ako SR, ohroziť jeho štátnosť a jeho prežitie v podobe samostatnej štátnej jednotky, najmä ak by boli použité jadrové zbrane. Len v tejto kombinácii predstavuje pre SR hrozbu aj terorizmus. Zlyhávajúce štáty sa nenachádzajú v bezprostrednej blízkosti SR a aj ak by kolaps štátov spustil vlny migrácie, nezasiahli by zrejme SR viac než iné (bližšie a lukratívnejšie) cieľové krajiny. Organizovaný zločin môže predstavovať problém, ale v zásade ide vzhľadom na geopolitické prostredie, v ktorom sa SR nachádza, problém pre vnútornú a nie zahraničnú politiku. Regionálny konflikt v Európe by z hľadiska potenciálnych škôd mal byť v autorovom poňatí hrozbou číslo jeden, aj keď jeho pravdepodobnosť sa nezdá byť momentálne vysoká.

Tradičný medzištátny konflikt na veľkej škále v bezprostrednom susedstve by ohrozoval fungovanie štátu a populácie SR najviac. Táto možnosť by nemala byť podcenená len preto, že sa momentálne nezdá byť vierohodnou a je zatlačená do úzadia módnejšími hrozbami, ktoré sa nachádzajú v „rebríčkoch“ USA či EÚ vyššie. Vzhľadom na to, že takáto možnosť potenciálne existuje, je kľúčové zachovať súčasnú podobu mocenskej rovnováhy, ktorej SR vďačí za svoju momentálnu stabilitu, bezpečnosť a prosperitu. Na globálnej úrovni je to primát USA, na regionálnej efektívne fungovanie EÚ. Na globálnej úrovni je odrazom mocenskej rovnováhy a hegemónie tzv. Západu aj aktuálna podoba medzinárodnej spoločnosti a normy, pravidlá a hodnoty, ktoré vyznáva. Oslabenie medzinárodnej spoločnosti alebo nejednoznačnosť či zmena výkladu noriem medzinárodného práva prostredníctvom precedensov môžu túto stabilitu ohroziť, spôsobom, ktorý ohrozí postavenie SR.

Napokon, fungujúce medzinárodné organizácie/aliancie sú ďalším mechanizmom, kompenzujúcim nedostatky mocenskej pozície SR. Preto je v záujme SR zachovať tie medzinárodné organizácie, ktoré fungujú a do ktorých investovala značný politický a finančný kapitál a zabezpečiť ich efektívne fungovanie. Ak v tomto ohľade existuje konflikt medzi rolami, vykonávanými jednotlivými inštitúciami, mala by sa politika SR zasadzovať za to, aby boli vyriešené hladko. Prostriedkom k tomu by malo byť uvedomenie si poradie relevantných aktérov a svoje miesto v hierarchii, reflektovať skutočnosť, že niekedy je v silách SR pôsobiť deštruktívne a nie konštruktívne, a preto by mala byť politika SR zdržanlivá a rešpektovať „pravidlo geopolitickej blízkosti“, teda konať na globálnej úrovni prostredníctvom aktéra, premosťujúceho regionálnu a globálnu úroveň – EÚ.

Regionálny kontext

Regionálne prostredie pre SR predstavujú predovšetkým susediace štáty, resp. v širšom ponímaní, inšpirovanom prístupom Barryho Buzana a Ole Waevera, európsky regionálny bezpečnostný komplex. Tak definujú skupinu štátov, predstavujúcu (2003, s.491) „súbor jednotiek, ktorých hlavné procesy sekuritizácie, desekuritizácie alebo oboch sú tak vzájomne prepojené, že ich bezpečnostné problémy nemôžu byť  zmysluplne analyzované alebo vyriešené izolovane od seba navzájom“. Z tohto geograficky podmieneného hľadiska predstavuje pre politiku SR bezprostredný regionálny kontext únia.

Európsky regionálny bezpečnostný kontext je v porovnaní s inými regionálnymi komplexmi vo svete mimoriadne husto inštitucionalizovaným regiónom s medzinárodnými vládnymi organizáciami ako sú EÚ, OBSE a RE, koncentrujúcimi svoje aktivity okolo členských štátov, z ktorých väčšina pochádza z európskeho kontinentu (v geografickom ponímaní). EÚ je spomedzi troch uvedených medzinárodných organizácií tou, ktorá najviac zasahuje do vnútornej politiky členských štátov a ovplyvňuje mieru, v ktorej môžu realizovať autonómne politické rozhodnutia.

Európska únia: červeno vyšrafované štáty - členovia eurozóny, žltá farba - krajiny uchádzajúce sa o členstvo v únii, žlto vyšrafované - krajiny pripravujúce sa na vstup do eurozóny (stratfor.com)

Slovenská republika má geopolitické „šťastie“ v tom, že je členským štátom jednej z veľmocí, operujúcich nielen v regionálnom kontexte, ale aj na globálnej úrovni – Európskej únie. Členstvo v EÚ umožňuje SR boxovať v inej kategórii, nad svoj (mocenský) hmotnostný limit. S tým sú spojené, samozrejme, výhody, ale aj riziká. Európska únia je aktérom, ktorý pohltil politický priestor západnej a strednej Európy a dokonca do značnej miery vypĺňa mentálny obraz Európy ako geografickej entity (napriek anomáliám ako Island, Nórsko, Švajčiarsko, resp. Bielorusko a Ukrajina). Po prvý raz od rozpadu habsburskej ríše sa naplnili snahy o zabezpečenie politického prežitia etnických Slovákov v rámci širšieho politického kontextu na základe právnych princípov, neutralizujúcich mocenské asymetrie. V tomto duchu treba čítať význam historických návrhov na federalizáciu habsburskej ríše a neskôr Rakúska-Uhorska, či ešte neskôr ideu podunajskej federácie Milana Hodžu.

Kým v prípade niektorých iných bezpečnostných komplexov je možné hovoriť o rôznych polaritách a rôznej miere priateľstva či nepriateľstva medzi ich komponentmi (štátmi), v prípade EÚ je táto diskusia zbytočnou. Na polarite záleží len vtedy, ak sa polárne štáty vnímajú ako súperi alebo nepriatelia – vtedy vystúpia na povrch inherentné možnosti mocenského súperenia, skryté v rôznych koncentráciách mocenského potenciálu medzi štátmi v regióne. Na druhej strane, medzi tými štátmi, medzi ktorými existuje dôvera a ktoré sa považujú za priateľov, strácajú mocenské zdroj svoj potenciál byť skonštruované ako hrozba. Európa je príkladom práve takéhoto komplexu (vzťah medzi USA a Kanadou je pre ilustráciu ďalším).

Špecifikom európskej podoby je to, že mocenská politika medzi štátmi EÚ ustúpila do úzadia a situácia je pokojná a mierová, a to napriek tomu, že neexistuje centrálny poskytovateľ poriadku (ktorými sú napr. USA a Ruská federácia vo svojich regiónoch). Teda, len zdanlivo neexistuje – je prítomný, avšak nemá podobu konkrétneho štátu, ale nachádza sa v inštitúcii menom EÚ. EÚ sa líši od tradičných medzinárodných inštitúcií (ako unikátny experiment sui generis) tým, že v nej došlo k prenosu časti suverenity členských štátov na nadnárodné inštitúcie. Tento prenos však nebol úplný, ale uviazol niekde uprostred. Navyše, prenos zvrchovaných kompetencií nebol rovnorodý, ale premenlivý od jednej oblasti k druhej. Výsledkom je to, že EÚ nie je ani superštátom, ani obyčajnou medzinárodnou organizáciou, ale leží niekde medzi týmito dvoma možnosťami. Táto situácia nie je ľahko uchopiteľná bežnými analytickými konceptmi a pri hľadaní adekvátnej odpovede časom vygenerovala samostatný teoretický odbor európskych štúdií.

V priebehu polstoročného procesu európskej integrácie (a s výdatnou podporou angažovanosti USA a kontextu studenej vojny)  sa podarilo odstrániť zo vzťahov medzi európskymi štátmi a niekdajšími veľmocami hrozbu a použitie násilia. Preto možno konštatovať, že medzi štátmi EÚ existuje (pluralitné) bezpečnostné spoločenstvo, ktoré pozostáva zo štátov, medzi ktorými existujú skutočné záruky, že vzájomné konflikty nebudú riešené násilím, ale použitím iných prostriedkov.

Paradoxné je, že EÚ predstavuje pre SR záruku aj hrozbu. Záruku v podobe noriem, na ktorých je postavená a ktoré inštitucionálne zakotvuje a snaží sa projektovať aj navonok. Týmito normami sú sloboda, vláda zákona (právny štát), demokracia a ochrana ľudských práv, ktoré sa týkajú nielen požiadaviek na získanie členstva v EÚ, stanovené v kritériách z Kodane z roku 1993, ale upravujú aj fungovanie EÚ samotnej ako jej konštitutívne normy, spomenuté v preambule a článku 6 súčasného znenia Zmluvy o Európskej únii (z Nice).

Navyše sú od zmluvy z Amsterdamu (od roku 1999) vymáhateľné a sankcionovateľné (článok 7 Zmluvy o Európskej únii), o čom sa presvedčilo Rakúsko v roku 2000. V tomto prípade ukázala EÚ možnosť, ale aj ochotu zasiahnuť do vnútorných záležitostí jedného z členských štátov a ovplyvniť jeho domácu politiku, a to práve za účelom ochrany hodnôt, na ktorých je sama postavená a ktoré musí ochraňovať, ak má sama prežiť ako úspešná medzinárodná organizácia. Možnosť uplatnenia sankcií pri oslabení kvality demokracie v členských štátoch bola pre SR nezvratne uzamknutá získaním členstva v EÚ v máji 2004 a bude pôsobiť na každú politickú reprezentáciu krajiny bez ohľadu na jej politické zafarbenie. Môže tiež pôsobiť preventívne pri vylúčení niektorých možných vládnych koalícií politických strán spomedzi mysliteľných alternatív po parlamentných voľbách v jednotlivých členských štátoch EÚ.

Na druhej strane však EÚ predstavuje okrem príležitosti aj potenciálnu hrozbu. Súvisí to predovšetkým s povahou integrácie a nezvratným prenosom rozhodovacích právomocí na nadnárodné európske inštitúcie. Dochádza tak k transferu kompetencií, súvisiacich so suverenitou, pričom proces zasahuje mnohé oblasti, tradične považované za bytostne späté s nezávislou štátnosťou – občianstvo, spoločná mena či spoločná poľnohospodárska politika. V tomto ohľade predstavuje EÚ samotnou svojou existenciou súperiaci politický projekt na vyššej než národnej úrovni, kde hrozí, že dôjde k vzniku nového politického subjektu s kvalitami štátu, ktorý by mohol nahradiť SR. V tomto ohľade je EÚ protipólom možných iredentistických hnutí, ktorých cieľom by bola zmena hraníc zdola, pretože predstavuje potenciál na zmenu vedenú zhora.

Hľadanie odpovede na otázku, kedy zaniká suverenita členských štátov a vzniká nový superštát, je nesmierne zložitá, pretože percepcia „kritického množstva“ kompetencií, prenosom ktorých sa stáva EÚ štátom, je odlišná v jednotlivých štátoch,  dokonca je ináč vnímaná rôznymi politickými stranami, a navyše je premenlivá aj v rámci konkrétnych politických oblastí. Ironické je, že tendencie vývoja, prekračujúce hranice štátov v Európe ako organizovaný zločin, ekonomická kriminalita, masová migrácia predstavujú externality vnútorného vývoja EÚ a indukujú väčší záujem na tom, aby EÚ mala jednotnú politiku pri potieraní negatívnych vedľajších efektov integrácie, čo evokuje potrebu presunu dodatočných kompetencií do centra rozhodovania – Bruselu.

Podobná situácia sa týka aj jednotného postupu vo vonkajších vzťahoch EÚ – od obchodnej politiky cez rozvojovú pomoc, rozširovanie až po zahraničnú a bezpečnostnú politiku. Avšak akýkoľvek  pohyb v tomto smere vyvoláva v členských štátoch prirodzenú protireakciu, ktorej zmyslom je ochrana nezávislosti a suverenity členských štátov EÚ a zachovanie si možností autonómneho konania. Oba pohyby je, zdá sa, len veľmi ťažko možné vyvážiť k všeobecnej spokojnosti všetkých členských štátov. Je to bežné v problémoch s ratifikáciou zmien zmlúv, zakladajúcich integráciu, ku ktorým dochádza v poslednej dobe, a to bez ohľadu na to, či argumenty proti sú alebo nie sú zveličené. V tejto pozícii sa nachádza aj SR a opäť platí, že kým bariéry pre spoločný postup v oblasti prehlbovania integrácie sú mimoriadne vysoké (fakticky je nutný súhlas všetkých členských štátov alebo dosiahnutie mimoriadne vysokej väčšiny pri prijímaní bežných rozhodnutí), kým bariéry pre zablokovanie iniciatívy sú relatívne nízke – v prípade zmeny zakladajúcich zmlúv disponuje vetom každý členský štát bez ohľadu na svoju veľkosť. Príklad Írska pri ratifikácii Zmluvy z Nice a Zmluvy z Lisabonu sú hovoria za seba.

Závislosť SR na EÚ je nesmierna. Platí to nielen v strategickom zmysle (pacifikácia hraníc, mierové susedské vzťahy, spoločná zahraničná a bezpečnostná politika), ale aj v ekonomickom. Podľa údajov o teritoriálnej štruktúre zahraničného obchodu SR za rok 2007 sa 26 krajín EÚ-27 podieľalo na 86,7% vývoze SR a 68,9% dovozu do SR. V prvej desiatke najväčších partnerov SR, pokiaľ ide o export, sú len krajiny EÚ – Nemecko (21,5%), ČR (12,4%), Francúzsko (6,8%), Taliansko (6,4%) a Poľsko (6,2%) sú cieľovými krajinami pre viac než polovicu exportu SR. V desiatke najväčších dovozcov do SR je sedem krajín EÚ a polovica importu prichádza z piatich krajín – Nemecka (19,9%), ČR (11,5%), Ruskej federácie (9,34%), Maďarska (5,4%) a Číny (5,2%). Pokiaľ ide o podiel obchodu s krajinami EÚ na celkovom obchode, SR bola v roku 2006 na druhom mieste v EÚ-27 s 81% a v trhovej integrácii tovarov (podiel importu a exportu na HDP) bola na prvom mieste so 78,7%.

Vzhľadom na význam EÚ pre stabilitu a predovšetkým prosperitu je v prvoradom záujme SR zabezpečiť jej fungovanie a nepripustiť oslabenie existujúceho stupňa ekonomickej integrácie (politická dimenzia konečného smerovania integrácie je samostatnou otázkou). Z politicko-bezpečnostného hľadiska predstavuje najväčšiu hrozbu pre EÚ návrat k vlastnej minulosti v podobe snáh o konkurenčné zabezpečenie bezpečnosti jej členskými štátmi na svoj úkor. Preto je z pohľadu SR dôležité pristupovať zodpovedne k otázkam, ktoré majú potenciál oslabiť alebo rozriediť dosiahnutý stupeň integrácie. Nemalo by to znamenať absolútnu podporu pre všetky integračné ambície, prichádzajúce z Bruselu, ale prinajmenšom poctivú a otvorenú politická diskusia (v zmysle väčšej politizácie a zaangažovania verejnosti) o alternatívach, prekonávanie elitárstva a skeptického postoja elít k verejnosti. Paradoxom je, že snahy o premostenie regionálnej a globálnej úrovne si budú vyžadovať pokrok v otázkach prehĺbenia integrácie v oblasti spolupráce v zahraničnej, bezpečnostnej a obrannej politike, a to bez ohľadu na to, či výsledným efektom bude atlantistická alebo autonomistická podoba jednotnejšej a koherentnejšej EÚ.

Obe možnosti by mali byť preferované pred súčasnou nedostatočne súdržnou (a prípadne budúcou fragmentovanou) podobou EÚ. Pre úspech EÚ na globálnej scéne bude kľúčový úspech pri emitovaní jej hodnôt a noriem do prostredia. Integráciu krajín strednej a východnej Európy je možné považovať za veľký úspech, podobne to zrejme bude v prípade krajín Balkánu. Nezodpovedanou otázkou sú ďalšie periférie EÚ – južná v podobe severnej Afriky, ktorá je geopoliticky napojená skôr na Európu než na subsaharskú Afriku a východná v podobe Bieloruska, Moldavska a Ukrajiny, kde sa zdá, že sľub prípadného budúceho členstva stráca svoju magickú moc pri vnútornej premene týchto krajín tak, ako sa to udialo v strednej a (sčasti) východnej Európe.

Záver

Príspevok chcel naznačiť význam a užitočnosť geopolitického nazerania, kombinujúceho princípy mocenskej politiky a obmedzenia geografie na možnosti a limity zahraničnej politiky SR v súčasnosti.
SR je v globálnom, ako aj regionálnom nazeraní malým štátom a táto situácia sa v relevantnej budúcnosti nezmení, čo znamená, že jej zahraničnopolitické možnosti budú vždy obmedzené. Otvorenou otázkou ostáva, akým spôsobom bude SR nakladať so svojimi limitovanými zdrojmi, ktoré má k dispozícii na zabezpečenie svojej bezpečnosti a prosperity. Niekoľko jasných krokov, ktoré by mali tvorcovia zahraničnej politiky SR vedieť naspamäť:
* uvedomiť si následnosť/hierarchiu hlavných hýbateľov medzinárodnej politiky a reflektovať ju vo vlastnej politike, pokiaľ ide o dôsledky odlišných hierarchizácií medzi OSN, EÚ, NATO a USA.
* z geopolitického hľadiska by mal mať význam regionálneho kontextu predchádzať významu globálneho kontextu pri formulácii politiky SR – akceptujúc obmedzené mocenské zdroje, ktoré má SR k dispozícii
* opatrnosť/zdržanlivosť pri použití alebo investovaní svojich mocenských zdrojov; zvažovať a otvorene diskutovať o efektivite konkrétnych volieb v zahraničnej politike a ich možnej nahraditeľnosti inými

Poznámky:

[1]  Stať bude uverejnená v zborníku, publikovanom v rámci projektu VEGA č. 1/3629/06 s názvom Formovanie nového strategického postavenia Slovenskej republiky v globalizujúcom sa svete (v tlači).

[2] Údaje o rozlohe sú z CIA World Book 2008: https://www.cia.gov
Údaje o veľkosti populácie sú zo Svetovej banky (2007): http://siteresources.worldbank.org Údaje o veľkosti HDP sú zo Svetovej banky (2007): http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf

[3] SIPRI FIRST Database (Facts on International Relations and Security Trends): http://first.sipri.org/

[4] Úspešné Slovensko v bezpečnom svete. Stratégia MZV SR (2008); Bezpečnostná stratégia SR (2005)




LITERATÚRA
Buzan, Barry – Waever, Ole, 2003, Regions and Powers. The Structure of International Society, Cambridge University Press, Cambridge

Buzan, Barry, 2004, The United States and the Great Powers. World Politics in the Twenty-First Century, Polity Press, Cambridge

Carr, Edward H., 1939, The Twenty Years´ Crisis 1919-1939. An Introduction to the Study of International Relations, MacMillan, London

Deutsch, Karl et al., [1957]/2006, Political Community and the North Atlantic Area: International Organization in the Light of Historical Experience, in: Eilstrup-

Sangiovanni, Mette (ed.), Debates on European Integration, Palgrave Macmillan, Basingstoke, s. 68-86

Gray, Colin. S., 1996, The Continued Primacy of Geography. In: Orbis, Vol. 40, No. 2

Kagan, Robert, 2004, America´s Crisis of Legitimacy, in: Foreign Affairs, Vol. 83, Issue 2 (March/April), http://web.ebscohost.com , 28. 5. 2008

Krauthammer, Charles, 2002, The Unipolar Moment Revisited, in: National Interest, Winter 2002/2003, s. 5-17

Krejčí, Oskar, 2000, Geopolitika středoevropského prostoru. Horizonty zahraniční politiky České republiky a Slovenské republiky, Ekopress, Praha

Layne, Christopher, 2006, The Peace of Illusions. American Grand Strategy from 1940 to the Present, Cornell University Press, London

Mearsheimer, John J., 2001, The Tragedy of Great Power Politics, W. W. Norton & Co., New York

Morrow, James D., 1991, Alliances and Asymmetry: An Alternative to the Capability Aggregation Model of Alliances, in: American Journal of Political Science, Vol. 35, Issue 4 (November), s. 904-933

National Intelligence Council (NIC), 2004, Mapping the Global Future, http://www.foia.cia.gov , 25. 03. 2008

Nečej, Elemír (ed.), 2005, The security strategies of the Austria, Czech Republic, Hungary and Slovakia in the context of the European Security Strategy, MoD SR, Bratislava

Palmer, Glenn – Morgan, T. Clifton, 2006, A Theory of Foreign Policy, Princeton University Press, London

Snyder, Glenn H., 1997, Alliance Politics, Cornell University Press, London

Spykman, Nicholas J. – Rollins, Abbie A., 1939, Geographic Objectives in Foreign Policy, I.,  in: The American Political Science Review, Vol. 33, No. 3 (June), s. 391-410

Spykman, Nicholas J. [1942]/2007, American Strategy in World Politics. Transaction Publishers, New Brunswick (U.S.A.)

Waltz, Kenneth N., 1979, Theory of International Politics, McGraw-Hill, New York

Waltz, Kenneth. N., 1993, The Emerging Structure of International Politics, in: International Security, Vol. 18, No. 2 (Autumn), s. 44-79

Waltz, Kenneth N., 2000, Structural Realism after the Cold War, in: International Security, Vol. 25, No. 1 (Summer), s. 5-41

Wight, Martin, 1977, Power Politics, Penguin Books, Harmondsworth

Wohlforth, William C., 1999, The Stability of a Unipolar World, in: International Security, Vol. 24, No. 1 (Summer 1999), s. 5-41